国际货币基金组织(IMF)在其网站公布金融部门评估规划(以下简称FSAP)的《关于中国遵守<证券监管目标与原则>详细评估报告》(以下简称《评估报告》)，充分肯定了我国近年来经济和金融体系改革发展的成果，积极评价了中国证监会自首次FSAP评估以来防控风险、加强监管、深化改革、推动发展取得的主要成效。

《评估报告》第28条原则是关于“监管应当确保对冲基金和/或对冲基金管理人/顾问受到适当的监督”的评估。今年评估小组将我国私募证券投资基金、私募股权(含创投)基金在内的全部私募基金纳入评估范围。《评估报告》对中国证监会和中国证券投资基金业协会对于私募基金行业的监管进行了充分肯定，认为总体上符合证券监管目标与原则，给予了“完全实施”的最高等级评分。

FSAP是国际货币基金组织(IMF)和世界银行(World Bank Group)于1999年联合推出的项目，主要目的是评估成员经济体的金融体系发展程度和稳健性、监管框架质量以及应对金融危机的能力。2009-2011年，中国接受了首次FSAP评估。根据国际货币基金组织(IMF)对系统重要性经济体每五年开展一次更新评估的要求，2015年10月起，我国接受了FSAP更新评估。

完整报告可以登录以下地址查阅：

http://www.imf.org/en/publications/cr/issues/2017/12/26/peoples-republic-of-china-financial-sector-assessment-program-detailed-assessment-of-45517

附录：原则28译文

原则28：监管应当确保对冲基金和/或对冲基金管理人/顾问受到适当的监督。

说明：

1.对冲基金的定义

中国证券法律并不存在对冲基金的定义。但是，《基金法》第十章以及相关管理办法对“非公开募集基金”做出详细规定。除这一章的规定外，《基金法》的其他规定也适用于私募基金管理人(即非公开募集基金的管理人)，除非其明确表明仅适用于公募基金和公募基金管理人。

在2014年以前，私募股权基金一直由国家发改委监管。2014年，《私募投资基金监督管理暂行办法》对适用于这两类基金的规则进行了统一，而且这两类基金的监管职责统一归中国证监会承担。

私募基金仅向合格投资者募集，每只基金仅可拥有不超过200位合格投资者。以有限合伙企业或有限责任公司形式设立的基金每只可拥有不超过50位合格投资者。合格投资者是指符合以下条件的个人或单位：

中国证监会规定的最低资产持有量或收入水平(对于机构而言，净资产不低于人民币1000万元;对于个人而言，金融资产不低于300万元或者最近3年个人年均收入不低于50万元——见《私募投资基金监督管理暂行办法》第12条);

具备必要风险识别能力和风险承担能力;以及投资于单只私募基金的金额不低于100万元。

此类基金允许的证券投资包括公开发行的股份公司有限公司股票、债券、基金份额，及中国证监会规定的其他证券及其衍生品(见《基金法》第94条以及中国证监会发布的指引)。

根据《基金法》第91条和《私募投资基金监督管理暂行办法》第三章的规定，非公开募集基金不得向合格投资者之外的单位和个人募集资金，不得向不特定投资者宣传推介。截止至2016年12月底，中基协已登记私募基金管理人17433家，已备案私募基金46505只，合并实缴资产管理规模7.89万亿元。其中包括：

私募证券投资基金管理人7781家，备案基金27015只，合并实缴资产管理规模2.77万亿元;

私募股权投资基金管理人7988家，备案基金15789只，合并实缴资产管理规模4.32万亿元;

创业投资基金管理人1218家，备案基金2143只，合并实缴资产管理规模0.36万亿元;

其他类基金管理人446家，备案基金1558只，合并实缴资产管管理规模0.44万亿元。

在这些基金中，规模最大的是一只私募股权基金，资产管理规模约为1375.09亿元。规模最大的证券基金的资产管理规模为1171.19亿元。在证券基金中，股票型基金占51%以上，债券基金占13%，基金中基金占12.1%，混合型基金占11.7%。(根据截至2016年6月的数据，在已备案私募基金中，有113只基金管理资产规模超过100亿元)

2.登记注册和报告

基金管理人的登记

《基金法》第89条要求私募基金管理人向中基协履行登记手续，报送基本情况。未经登记，任何单位或者个人不得使用“基金”或者“基金管理”字样或者近似名称(见《基金法》第90条)。

根据《私募投资基金监督管理暂行办法》第7条的规定，基金管理人在向中基协申请登记时，应报送以下信息：

工商登记和营业执照正副本复印件;

公司章程或者合伙协议;

主要股东或者合伙人名单;

高级管理人员的基本信息;及中基协规定的其他信息。

此外，中基协还发布了其制定的登记手续相关规则(即《私募投资基金管理人登记和基金备案办法(试行)》)。《私募投资基金管理人登记和基金备案办法(试行)》第6条规定，私募基金管理人申请登记，应当通过私募基金登记备案系统，如实填报基金管理人基本信息、高级管理人员及其他从业人员基本信息、股东或合伙人基本信息、管理基金基本信息。中基协的职能是在登记册上记载基金管理人有关信息。登记册信息应向中国证监会提供。中国证监会针对私募基金的内部控制和风险管理制定了总体规则(《私募投资基金监督管理暂行办法》)，要求及金管理人履行其义务，并且要求基金实施专业化管理等。中基协发布了《私募投资基金管理人内部控制指引》，其中的详细要求对中国证监会制定的规则进行了补充。《私募投资基金管理人内部控制指引》要求基金管理人在考虑内外部环境的基础上，拥有相应的制度安排、组织体系和控制措施，对经营过程中的风险进行识别、评价和管理。该等安排应当足以防范和化解风险，保证各项业务的合法合规运作，实现经营目标。私募基金管理人应当建立健全内部控制机制，明确内部控制职责，完善内部控制措施，强化内部控制保障，持续开展内部控制评价和监督。在进行登记之前，基金应当咨询律师事务所的意见，核实其是否已符合《私募投资基金管理人内部控制指引》的要求。

基金注册

私募基金募集完毕，基金管理人应当向中基协办理备案手续，报送以下信息：

主要投资方向及根据主要投资方向注明的基金类别;

基金合同、公司章程或合伙协议。基金募集过程中向投资者提供基金招募说明书的，应当报送基金招募说明书;

采取委托管理方式的，应当报送委托管理协议;

委托托管机构托管基金财产的，应当报送托管协议;及中基协规定的任何其他信息。

除了向中国证监会提供以上信息外，中基协还在其网站上公布已注册基金的名称和基本信息。

持续报告要求

《私募投资基金监督管理暂行办法》第25条规定，私募基金管理人应及时向中基协报送其自身及从业人员和所管理的基金的有关信息。中基协发布了《私募投资基金信息披露管理办法》，规定了私募基金向中基协的报告义务以及对投资者的披露义务。

私募证券投资基金向中基协提交季度报告。在市场紧张时，基金可能需要提交周报。基金管理人还必须向中基协报告基金主要投资者的身份。基金管理人还应当在重大事件发生后10日内向中基协报告，并在每个会计年度结束后4个月内，向中基协报送经审计的年度财务报告。

基金持有证券的信息也可通过中国证券登记结算有限责任公司查阅，中国证券登记结算有限责任公司为每只基金开立不同的账户。

中基协还发布了杠杆率规则：基金的最大杠杆率不得超过2:1。

3.向投资者披露的信息

《私募投资基金监督管理暂行办法》第24条规定，私募基金管理人、托管人(若有)应当向投资者披露基金投资、资产负债、投资收益分配、基金承担的费用和业绩报酬、可能存在的利益冲突情况以及可能影响投资者合法权益的其他重大信息。详细信息披露要求见中基协发布的《私募投资基金信息披露管理办法》。中国证监会工作人员解释说明，基金仅向少量合格投资者募集时，标准的做法是按照基金合同规定的格式进行信息披露。基金向大量投资者募集时，通常要编制招募说明书。若一只私募证券投资基金的资产管理规模达到5000万人民币，则必须在每月后5个工作日内向投资者披露净值。

4.记录保存要求

私募基金管理必须保存投资决策、交易和投资者适当性管理等方面的记录，保存期不到少于10年(见《私募投资基金监督管理暂行办法》第26条)。

5.基金托管

《基金法》和《私募投资基金监督管理暂行办法》规定，除基金合同另有约定外，私募证券投资基金应当由基金托管人托管。中国证监会工作人员表示，证券投资基金通常设立为信托。信托型基金不具备独立法人地位，其资产应当以托管方式持有。私募股权基金和创业投资基金通常采用公司或合伙企业的形式，而且独立持有资产，因此如果已建立了相关机制保障基金资产的安全，无需另行托管资产。

6.监管权

如上文所述，私募基金管理机构(例如对冲基金管理人)的设立和私募基金的募集无须取得中国证监会批准。私募基金管理机构及其发行的私募基金事后须向基金业协会登记备案。中基协制定的规则手册明确适用于私募基金管理人。中基协负责登记备案和自律监管，并且应向中国证监会报告任何违反法律和监管框架的行为。

但是，中国证监会对私募基金负有全面监管责任(见《私募投资基金监督管理暂行办法》第5条)。对于私募基金，中国证监会承担明确的相关义务。例如，中国证监会应当：

对私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构及其他私募服务机构开展私募基金业务情况进行统计监测和检查(见《私募投资基金监督管理暂行办法》第31条);及将私募基金管理人及涉及私募基金业的其他实体的诚信信息记入证券期货市场诚信档案数据库(见第32条)。

《基金法》赋予中国证监会对基金管理人进行监管的广泛权力，例如要求提供信息和进行现场检查的权力。

7.执法权

中国证监会有权对违反法律、法规或管理办法的基金管理人及其他行业参与者采取措施(见《私募投资基金监督管理暂行办法》第33条)。根据《基金法》的规定，中国证监会享有对违法违规行为采取措施的广泛权力。此外，中基协有权监测其自身自律监管规则的遵守情况，并强制执行这些规则。

8.信息共享

中国证监会有权使用中基协持有的关于私募基金管理人和私募基金的所有信息。根据原则13-15所述的安排，中国证监会可以与其他国内监管机构和外国监管机构共享这些信息。

9.私募基金管理人的监管

中国证监会对私募基金管理人进行现场检查。为此，中国证监会制定了明确的供内部使用的《私募投资基金现场检查工作指引(试行)》。中国证监会通常使用随机抽取+风险导向的方法，确定需接受检查的基金。检查一方面会根据不同管理规模按照一定比例随机抽取，另一方面按照风险导向，偏重于规模较大、投诉较多、出现负面报道的基金(管理资产规模超过100亿的基金)。

2014年，中国证监会对9家基金管理人的100只基金产品实施了现场检查;2015年，检查了140家私募基金管理人和销售机构，另外还对40项涉嫌违法活动进行了检查。

2016年，中国证监会对私募基金管理人实施了专项检查，排查私募基金网络风险。这些专项检查和其他检查共涵盖了近500家私募基金管理人。中国证监会基于检查结果，对132家私募基金管理人采取了行政监管措施，对7家私募基金管理人实施了行政处罚，对11家私募基金管理人开展了正式调查，将20家涉嫌刑事犯罪的私募基金管理人移交当地政府或公安机关处理，并将失联的271家私募基金管理人移交中基协处理。此外，中国证监会通过新闻发布会公布了专项检查中受到处罚的73家私募基金管理人的名称。

中基协根据其在定期报告中收到的信息，对私募基金进行非现场检查。在审查这些信息时，其重点关注受监测基金的杠杆率。

中基协还开展现场检查。中基协可能会基于收到的投诉、媒体报道信息或定期报告信息，而决定进行现场检查。2014年，中基协对10家私募基金管理人进行了现场检查，2015年34家，2016年20家。经检查，取消了20家基金管理人的登记，上报中国证监会对3家基金管理人采取行政措施，禁止2家律师事务出具有关基金的法律意见。在这些检查中，中基协使用了外部专家(例如会计师和律师)以及自身工作人员。随着资源的增加，中基协计划开展更多的检查。

中基协还对违反基金从业人员资格考试相关规则的900多名个人开展了调查并实施处罚。

评估结果：完全实施

注释：

国际证监会组织评估方法指出，评估人员应结合对冲基金(单独和共同)产生的风险，考虑监管框架，而且国际证监会组织评估方法重点关注系统性风险。

基于与市场参与者的会话，中国境内目前的基金中只有少数几只应归为国际证监会组织评估方法所规定的对冲基金。就这一点而言，大多数基金的投资政策在杠杆使用、衍生工具和/或复杂投资策略方面，并不符合传统对冲基金的特征。此外，大多数基金规模不大。因此，至少在目前这一阶段，对冲基金行业产生系统性风险问题的可能性似乎不大。

现行监管框架确定了对冲基金管理人在办理登记时需提供的一系列信息。

基金对中国证监会、中基协有报告义务，并对投资者承担信息披露义务。该等信息披露义务根据基金募集对象的类型而定。中基协和中国证监会可通过定期报告，监测基金的发展状况，及从金融稳定性角度关注基金投资组合构成和杠杆率等。而且，中证协和中国证监会还可通过中国证券登记结算有限责任公司，查询基金投资组合构成的详细情况。此外，如上所述，对于基金的杠杆率，也存在相关限制规则。尽管如此，评估人员鼓励监管机构审阅是否缩短重大事件报告的时限。

评估人员注意到，可用于现场监测私募基金及其管理人的资源有限;不过，如上文所指，目前的对冲基金数量非常有限，而且其产生系统风险可能性似乎也不大。因此，从金融稳定性角度而言，目前以非现场检查为主、以少量现场检查为辅的对冲基金检查方式，暂时看来似乎是合理的。

尽管如此，但是中国证监会应继续对中基协提供指导，继续监测对冲基金行业，以确保其健康发展。若出现规模较大、可能具有系统重要性的基金，可能有必要对其采用差异化监管方式。在采用此种方式时，中国证监会可能会考虑将这些基金及其管理人的注册登记归中国证监会负责，增加报告义务，加强现场检查力度。

从更广的角度来看，私募基金的快速发展应受到中国证监会的密切监测，主要原因之一是私募基金行业可能发生整合;若确实出现此种情况，则行业整合以有序方式开展，十分重要。在这一背景下，监测投资者是否符合资格要求也很关键。

最后，评估人员注意到存在向非散户发售的其他集合投资计划，如资管产品。在开展本次评估时，这些集合投资计划似乎尚不具备对冲基金的特征。然而，随着市场快速发展，监管机构有必要关注这些产品，以确保对这些产品的监督管理与其产生的系统性风险相匹配。